De media hoeft maar de suggestie te wekken dat er publiek geld wordt verspild en iedereen staat direct klaar om schande te roepen. De reportage van RTL Nieuws kaart de structurele budget overschrijdingen bij bouwprojecten in opdracht van gemeentes aan. Bouwprojecten komen stil te liggen omdat er geen rekening wordt gehouden met bodemsanering, problemen met vergunningen, verborgen gebreken en constructie fouten. Daarnaast houden ook ambtenaren informatie achter voor hun wethouder, omdat zij zich zeer bewust zijn van de politieke heisa die ontstaat als een project duurder uitvalt. Een en al gepruts en incompetentie, zou luidt het oordeel.

Wat is publiek opdrachtgeverschap?
Publiek opdrachtgeverschap is het management van het samenwerkingsproces tussen de overheid en de markt, gedurende de hele levenscyclus van een product of dienst (van contact tot contract, van ontwikkeling tot oplevering en van evaluatie tot onderhoud en beheer). De kwaliteit (of het gebrek aan kwaliteit) van dit samenwerkingsproces wordt allemaal bepaald tijdens het aanbestedingsproces. Publieke opdrachtgevers kennen vele verschijningsvormen. Management literatuur over opdracht-geverschap is schaars. Hier en daar zijn er wel een paar leuke artikelen geschreven en een enkel boek, maar veel is er niet te vinden over het onderwerp.

De term ‘opdrachtgever’ wordt op twee manieren gebruikt (van der Molen, 2006):
1. De aanduiding van een organisatie die een opdracht uitbesteedt aan een leverancier (contractopdrachtgever).
2. De aanduiding van een persoon, vaak de lijnmanager of directeur, die de projectmanager aanstuurt bij de uitvoering van een project (projectopdrachtgever).

Wat is er aan de hand?
Deze posting is geen goedkeuring van de gang van zaken. De huidige gang van zaken wordt geduid.

1. Wethouders en ambtenaren leven in een politieke arena. Rationaliteit is van ondergeschikt belang.
2. De interdependeties (onderlinge afhankelijkheden op macro niveau, Ellias c.s.) zijn niet te overzien.
3. Bouwprojecten gaan vaak over meerdere collegeperiodes (langer dan 4 jaar). Soms zijn er erfenissen.
4. Budgetoverschrijdingen zijn een kwestie van perceptie. (lees de lessen van de Betuwelijn).




Politiek is de kunst van het haalbare. In mijn eigen adviespraktijk heb ik meerdere malen gehoord dat een bouwproject een directeur en een politicus de kop kost. Je ziet het volgende patroon. Stel een politicus wil een bouwproject realiseren. Als hij/zij op voorhand de kosten en risico’s duidelijk maakt aan de gemeenteraad, dan wordt het project afgeschoten. Om dit te voorkomen wordt een truuk zoals de salamitactiek (of camel nose theory, zo u wilt) toegepast. Over dit verschijnsel heb ik al eens een artikel geschreven. Als het ‘point of no return’ is bereikt, dan wordt het project alsnog afgemaakt en eventueel neemt de politicus de schuld op zich/haar en treedt in het ergste geval af. Doel bereikt. Dit is geen gepruts, maar het fijne politieke handwerk.

N.B. De aanbestedingsproblematiek is in deze materie nog niet eens besproken.

Hoe nu verder?
Mooie verhalen over projectmanagement methodes gaan niet op, omdat besluitvorming (macht pluriformiteit) anders is georganiseerd. Publiek opdrachtgeverschap is een complex onderwerp. Simpelweg omdat er (te)veel partijen bij betrokken zijn. De politiek zal gaandeweg leren dat bouwprojecten niet recht toe recht (blauw in de termen van de Caluwé) aan zijn. Er moet veel en vaak worden bijgestuurd (geel in de termen van de Caluwé). Als projecten vooraf te krap worden ingeschat, dan weet je zeker dat er een overschrijding komt. Dit spel wordt nu gespeeld, maar het is eigenlijk bezigheidstherapie. Voor succesvol publiek opdrachtgeverschap zijn deskundige wethouders een vereiste en een stevige ruggengraat een voorwaarde. Politiek is nu eenmaal niet voor bange mensen.

Maar dan de reactie van de leverancier Logica. Wij hebben een prima systeem geleverd, het is alleen de vraag of het aan de ambities die het UWV heeft gesteld voldoet. Ongelofelijk cynisch en onverantwoordelijk. Nu heb ik me in het verleden vaak kritisch uitgelaten over publiek opdrachtgeverschap, maar er zitten wel twee kanten aan deze medaille. De opdrachtnemer heeft ook een (maatschappelijke) verantwoordelijkheid om op tijd in te grijpen als het project volledig dreigt te ontsporen. Zeker als de belangen zo groot zijn als bij het UWV. Ik ga er vanuit dat Logica alles juridisch waterdicht heeft afgetimmerd, maar ze voldoen daarmee nog niet aan hun verplichting als professioneel opdrachtnemer (of zoals David Maister het noemt, als vertrouwde adviseur). Er zal wel weer voor veel geld een onderzoek worden uitgevoerd en als het even tegenzit worden er ook mensen ontslagen (blamestorming). Logica kan niet vrij uit gaan. Ze zijn ook moreel verplicht om op te treden als de regie wegvalt (bijvoorbeeld stoppen of een evaluatie inlassen) en niet de klant alleen als melkkoe te zien.

De senior risico analist beroepsaansprakelijkheid Alex Kempe, van Nassau verzekeringen reageert op 30 augustus door te stellen dat dit een voorbode is op de volgende professionaliseringsslag in de ICT sector. We staan aan de vooravond van de claimcultuur. Ze stellen dat de ICT sector zich ook moet gaan verzekeren en dat de risico’s beter moeten worden afgedekt. Als het project uitloopt, dan lopen alle vervolgtrajecten zoals implementatie en after sales ook vertraging op. Nu betaald de klant de rekening, door de hoge risico opslag  op projecten (lees 100 procent) en gaat de opdrachtnemer vrij uit. De risico´s moeten beter verdeeld worden en opnemers moeten verplicht worden eerder op te treden als er ´geprutst´wordt. Vele rechtzaken zullen nog volgen….

1. De ambities van de bestuurders zijn torenhoog, er heerst projectgekte.
2. Er wordt niet gekeken naar de capaciteit van de ambtelijke organisatie.
3. Projectmatig werken is wezensvreemd aan een overheidsorganisatie.
4. Publiek opdrachtgeverschap is niet ontwikkeld.

Gegoochel met budgetten, planning die niet worden gehaald, te grote ambities van bestuurders en “ICT enthousiasme” bij ambtenaren. Een gulle greep uit het eerste deel (A) van het onderzoek wat de Rekenkamer deed in 2007 in opdracht van de Tweede Kamer. De centrale conclusie: Er moet beter worden gestuurd. Tijd voor professioneel opdrachtgeverschap bij bestuurders. In het bijzonder werd verwezen naar de Clinger-Cohen Act die Amerikaanse bestuurders voorschrijft hoe ze moeten omgaan met de besturing van grote ICT projecten. De eerste executive MBA publiek opdrachtgeverschap moet in Nederland nog worden ontwikkeld, zover ik weet. Maar de noodzaak tot verandering lijkt ineens doorgedrongen te zijn bij de politieke elite.

De constateringen van de Rekenkamer nu komen overeen met de conclusies uit het veldonderzoekje ”Tussen het kastje en de muur” uit 2006. Problemen met ICT projecten zijn blijkbaar een hardnekkig probleem. De grote vraag is natuurlijk, wat is het verschil tussen het onderzoek van de Rekenkamer en het veldonderzoekje “Tussen het kastje en de muur” ?

Het belangrijkste verschil is de invalshoek van de Rekenkamer. Deze keer is er gekeken naar de bestuurders. Hoe krijg je als bestuurder grip op die lastige ICT leveranciers en hoe houdt je grip op je projecten? Ministers zijn ook als ambtelijk opdrachtgever verantwoordelijk en ook gesprekspartner voor ICT leveranciers. Ze moeten hun zaakjes dus voor elkaar hebben…

Hier twee innovatieve adviezen voor de bestuurders:

Advies 1: Matiging en realiteitszin

De problemen ontstaan natuurlijk al veel eerder dan wordt aangegeven in het rapport van de Rekenkamer. Het begint al bij weten wat je wilt realiseren (als bestuurder) en daar een realistische ambitie bij formuleren. Matiging en realiteitszin is het eerste advies aan bestuurders. Zolang er nog tussen de 60 en 100 projecten spelen binnen een gemiddelde overheidsorganisatie wordt aan deze criteria niet voldaan. Stop met het streven naar “standbeelden” van je politieke daadkracht. Stel prioriteiten en saneer periodiek je projectenkalender.

Advies 2: Project opdrachtgeverschap is wat anders als besturen

Overheidsinstellingen zijn te typeren als taakorganisaties. Bijvoorbeeld subsidies verstrekken, vergunningen verlenen, belastingen heffen en orde handhaven. Deze taken zijn uitgewerkt in processen en om de processen te ondersteunen zijn ambtenaren nodig. Door in intrede van ICT zijn principieel andere manieren van werken en sturen geïntroduceerd. Projectmatig werken en besturen laat zich in de praktijk niet makkelijk combineren. Er is dan ook veel voor te zeggen om voor bestuurders een aparte executive MBA te ontwikkelen om complexe projecten te leren te besturen. De handreiking in het rapport van de Rekenkamer stuurt ook in die richting. Daar wordt de Clinger-Cohen Act (CCA) aangehaald. Deze wet is ontwikkeld om de federale overheid hun IT projecten beter in te laten kopen en te managen. Ze hanteren de volgende uitgangspunten:

*Plan major IT investments.
*Revise processes before investment.
*Enforce accountability for performance.
*Use standards.
*Increase acquisition and incorporation of commercial technology.
*Use modular contracting.

Dit lijken in ieder geval verstandige uitgangspunten voor publieke opdrachtgevers. Maar het is nog maar een begin. Het dilemma van de publieke opdrachtgever aan de ene kant het willen verwezenlijken van politieke ambities en aan de andere kant de verantwoordelijkheid nemen om te sturen op resultaten en de randvoorwaarden goed in te vullen (binnen de taakorganisatie). Een parlementaire onderzoek is m.i. niet de oplossing. Het zal daar voornamelijk gaan over puntjes scoren over de “verkwisting van belastinggeld” en “daadkrachtig optreden” van een minister eisen. Op zich natuurlijk wel waar, maar niet erg constructief. De rol van de publieke opdrachtgever moet verder worden uitgewerkt en de taakorganisatie (stammende uit de jaren 50 van de vorige eeuw) moet eens kritisch tegen het licht gehouden worden.

Eerder verschenen op www.innovatieforganiseren.nl