Vandaag op de Optiek pagina in het Financieele Dagblad staat een ingezonden column van Edwin Martherus en mijzelf.

De concurrentiegerichte dialoog
Vanuit de projectmanagementpraktijk ben ik op het spoor gekomen van het onderwerp het thema professioneel opdrachtgeverschap. Een opdrachtgever is eindverantwoordelijk en geeft sturing. Ten minste, dat zou je denken. In de gangbare projectmanagement literatuur wordt een beeld geschetst waarin de projectmanager de actieve persoon is die dit allemaal zelf kan regelen. Betrokkenheid van een opdrachtgever is blijkbaar helemaal niet belangrijk. In mijn eigen ervaring is het cruciaal om permanent met elkaar te communiceren om tot een optimale samenwerking te komen. Dit leidt tot beter begrip en inzicht in elkaars belangen en drijfveren. Er wordt gewerkt aan wederzijds vertrouwen in elkaars kwaliteiten en competenties. Dit vermoeden wordt nu bevestigd, omdat men in de bouw- en aannemerij permanent bezig is met dit thema. Denk bijvoorbeeld aan het opdrachtgeversforum. Later kreeg ik te maken met de inkoop- en aanbestedingspraktijk, waarbij is parallellen zag met de projectmanagement praktijk. De relatie van de overheidsinkopers met hun interne organisatie is ijzig, leveranciers worden het liefste op afstand gehouden en kwaliteit wordt beoordeeld aan de hand van checklists, wegingsfactoren en heeft de laagste prijs de overhand. Er is dus helemaal geen sprake van vertrouwen. Dit beeld wordt versterkt in de media. Allemaal in naam van transparantie en mededinging. Mijn interesse voor de concurrentiegerichte dialoog werd gewekt, omdat juist bij deze procedure wel de mogelijkheid bestaat tot dialoog en het exploreren van elkaar kennis, kwaliteiten en competenties. Eindelijk weer terug naar de menselijke maat.

Onderzoek
Ervaringen van dialoogteams tot dusverre laten bepaalde tendensen zien: Aan de inhoudelijke voorbereiding ligt het niet; die is vaak goed tot zeer goed. Wel is er door alle regelgeving en ‘juridisering’ van het proces een toenemende onzekerheid en soms zelfs angst om ‘fouten’ te maken (bijvoorbeeld een verspreking of – nog erger – dingen doen die geïnterpreteerd kunnen worden als een conclusie of toezegging). Een open gesprek waarin men met elkaar de materie goed verkend zit er dan niet meer in. Van een echte dialoog komt aldus nog maar weinig terecht. Er ontstaan gemakkelijk stereotype negatieve beelden van elkaar. Men houdt vast aan eerder ingenomen posities en zoekt alleen nog maar bevestiging.

Vraagstelling
Wat zijn nu de succes- en faalfactoren bij bijzonder complexe aanbestedingen en wat is de invloed van de concurrentiegerichte dialoog als interventie. In de wetenschappelijke literatuur zijn over dit onderwerp nog geen publicaties te vinden. Zelfs evaluaties van projecten die de concurrentie gerichte dialoog hebben doorlopen zijn schaars. Wat hier nu precies de reden voor is wordt niet duidelijk. Ik krijg steeds meer het idee dat de inkoop- en aanbestedingspraktijk feitelijk een politiek proces is. Er wordt lippendienst bewezen aan transparantie. Is dit misschien weer de vertrouwensparadox die mij parten speelt?

De presentatie

[slideshare id=1647756&doc=23062009presentatievoorpianoolunch1-090627060914-phpapp02&w=425]

Voor een verslag van de bijeenkomst, lees verder op de site van Pianoo.

De belangrijkste adviezen samengevat;

1. Beperk beleidsregels waarin verplicht worden tot openstelling voor concurrentie voor overheidsopdrachten in die sectoren waarin aanbestedende diensten langs andere – in overleg met de brancheorganisaties uit te werken – wegen met minder lasten voor opdrachtgever en opdrachtnemer tot een goede afspraken over de gewenste prijs-kwaliteitverhouding kan komen (op basis van benchmarks met informatie over prijzen en kwaliteit);
2. Werk in samenspraak met de adviesbranche branchespecifieke proportionaliteit- en integriteiteisen uit alsmede mogelijke aanvullende protocollen voor het selecteren van adviseurs in geval gekozen wordt voor enkelvoudig onderhands aanbesteden;
3. Richt de duurzaamheidcriteria bij adviesopdracht op het resultaat van het advieswerk en niet op het proces van adviseren;
4. Besteed bij het professionaliseren ook aandacht aan de ontwikkeling van benchmarks gericht op informatie ten behoeve van de afweging welke route tot contractvorming de aanbestedende dienst het beste kan kiezen.

Reacties voor verbetering of aanscherping zijn welkom.

De media hoeft maar de suggestie te wekken dat er publiek geld wordt verspild en iedereen staat direct klaar om schande te roepen. De reportage van RTL Nieuws kaart de structurele budget overschrijdingen bij bouwprojecten in opdracht van gemeentes aan. Bouwprojecten komen stil te liggen omdat er geen rekening wordt gehouden met bodemsanering, problemen met vergunningen, verborgen gebreken en constructie fouten. Daarnaast houden ook ambtenaren informatie achter voor hun wethouder, omdat zij zich zeer bewust zijn van de politieke heisa die ontstaat als een project duurder uitvalt. Een en al gepruts en incompetentie, zou luidt het oordeel.

Wat is publiek opdrachtgeverschap?
Publiek opdrachtgeverschap is het management van het samenwerkingsproces tussen de overheid en de markt, gedurende de hele levenscyclus van een product of dienst (van contact tot contract, van ontwikkeling tot oplevering en van evaluatie tot onderhoud en beheer). De kwaliteit (of het gebrek aan kwaliteit) van dit samenwerkingsproces wordt allemaal bepaald tijdens het aanbestedingsproces. Publieke opdrachtgevers kennen vele verschijningsvormen. Management literatuur over opdracht-geverschap is schaars. Hier en daar zijn er wel een paar leuke artikelen geschreven en een enkel boek, maar veel is er niet te vinden over het onderwerp.

De term ‘opdrachtgever’ wordt op twee manieren gebruikt (van der Molen, 2006):
1. De aanduiding van een organisatie die een opdracht uitbesteedt aan een leverancier (contractopdrachtgever).
2. De aanduiding van een persoon, vaak de lijnmanager of directeur, die de projectmanager aanstuurt bij de uitvoering van een project (projectopdrachtgever).

Wat is er aan de hand?
Deze posting is geen goedkeuring van de gang van zaken. De huidige gang van zaken wordt geduid.

1. Wethouders en ambtenaren leven in een politieke arena. Rationaliteit is van ondergeschikt belang.
2. De interdependeties (onderlinge afhankelijkheden op macro niveau, Ellias c.s.) zijn niet te overzien.
3. Bouwprojecten gaan vaak over meerdere collegeperiodes (langer dan 4 jaar). Soms zijn er erfenissen.
4. Budgetoverschrijdingen zijn een kwestie van perceptie. (lees de lessen van de Betuwelijn).




Politiek is de kunst van het haalbare. In mijn eigen adviespraktijk heb ik meerdere malen gehoord dat een bouwproject een directeur en een politicus de kop kost. Je ziet het volgende patroon. Stel een politicus wil een bouwproject realiseren. Als hij/zij op voorhand de kosten en risico’s duidelijk maakt aan de gemeenteraad, dan wordt het project afgeschoten. Om dit te voorkomen wordt een truuk zoals de salamitactiek (of camel nose theory, zo u wilt) toegepast. Over dit verschijnsel heb ik al eens een artikel geschreven. Als het ‘point of no return’ is bereikt, dan wordt het project alsnog afgemaakt en eventueel neemt de politicus de schuld op zich/haar en treedt in het ergste geval af. Doel bereikt. Dit is geen gepruts, maar het fijne politieke handwerk.

N.B. De aanbestedingsproblematiek is in deze materie nog niet eens besproken.

Hoe nu verder?
Mooie verhalen over projectmanagement methodes gaan niet op, omdat besluitvorming (macht pluriformiteit) anders is georganiseerd. Publiek opdrachtgeverschap is een complex onderwerp. Simpelweg omdat er (te)veel partijen bij betrokken zijn. De politiek zal gaandeweg leren dat bouwprojecten niet recht toe recht (blauw in de termen van de Caluwé) aan zijn. Er moet veel en vaak worden bijgestuurd (geel in de termen van de Caluwé). Als projecten vooraf te krap worden ingeschat, dan weet je zeker dat er een overschrijding komt. Dit spel wordt nu gespeeld, maar het is eigenlijk bezigheidstherapie. Voor succesvol publiek opdrachtgeverschap zijn deskundige wethouders een vereiste en een stevige ruggengraat een voorwaarde. Politiek is nu eenmaal niet voor bange mensen.

1. De ambities van de bestuurders zijn torenhoog, er heerst projectgekte.
2. Er wordt niet gekeken naar de capaciteit van de ambtelijke organisatie.
3. Projectmatig werken is wezensvreemd aan een overheidsorganisatie.
4. Publiek opdrachtgeverschap is niet ontwikkeld.

Gegoochel met budgetten, planning die niet worden gehaald, te grote ambities van bestuurders en “ICT enthousiasme” bij ambtenaren. Een gulle greep uit het eerste deel (A) van het onderzoek wat de Rekenkamer deed in 2007 in opdracht van de Tweede Kamer. De centrale conclusie: Er moet beter worden gestuurd. Tijd voor professioneel opdrachtgeverschap bij bestuurders. In het bijzonder werd verwezen naar de Clinger-Cohen Act die Amerikaanse bestuurders voorschrijft hoe ze moeten omgaan met de besturing van grote ICT projecten. De eerste executive MBA publiek opdrachtgeverschap moet in Nederland nog worden ontwikkeld, zover ik weet. Maar de noodzaak tot verandering lijkt ineens doorgedrongen te zijn bij de politieke elite.

De constateringen van de Rekenkamer nu komen overeen met de conclusies uit het veldonderzoekje ”Tussen het kastje en de muur” uit 2006. Problemen met ICT projecten zijn blijkbaar een hardnekkig probleem. De grote vraag is natuurlijk, wat is het verschil tussen het onderzoek van de Rekenkamer en het veldonderzoekje “Tussen het kastje en de muur” ?

Het belangrijkste verschil is de invalshoek van de Rekenkamer. Deze keer is er gekeken naar de bestuurders. Hoe krijg je als bestuurder grip op die lastige ICT leveranciers en hoe houdt je grip op je projecten? Ministers zijn ook als ambtelijk opdrachtgever verantwoordelijk en ook gesprekspartner voor ICT leveranciers. Ze moeten hun zaakjes dus voor elkaar hebben…

Hier twee innovatieve adviezen voor de bestuurders:

Advies 1: Matiging en realiteitszin

De problemen ontstaan natuurlijk al veel eerder dan wordt aangegeven in het rapport van de Rekenkamer. Het begint al bij weten wat je wilt realiseren (als bestuurder) en daar een realistische ambitie bij formuleren. Matiging en realiteitszin is het eerste advies aan bestuurders. Zolang er nog tussen de 60 en 100 projecten spelen binnen een gemiddelde overheidsorganisatie wordt aan deze criteria niet voldaan. Stop met het streven naar “standbeelden” van je politieke daadkracht. Stel prioriteiten en saneer periodiek je projectenkalender.

Advies 2: Project opdrachtgeverschap is wat anders als besturen

Overheidsinstellingen zijn te typeren als taakorganisaties. Bijvoorbeeld subsidies verstrekken, vergunningen verlenen, belastingen heffen en orde handhaven. Deze taken zijn uitgewerkt in processen en om de processen te ondersteunen zijn ambtenaren nodig. Door in intrede van ICT zijn principieel andere manieren van werken en sturen geïntroduceerd. Projectmatig werken en besturen laat zich in de praktijk niet makkelijk combineren. Er is dan ook veel voor te zeggen om voor bestuurders een aparte executive MBA te ontwikkelen om complexe projecten te leren te besturen. De handreiking in het rapport van de Rekenkamer stuurt ook in die richting. Daar wordt de Clinger-Cohen Act (CCA) aangehaald. Deze wet is ontwikkeld om de federale overheid hun IT projecten beter in te laten kopen en te managen. Ze hanteren de volgende uitgangspunten:

*Plan major IT investments.
*Revise processes before investment.
*Enforce accountability for performance.
*Use standards.
*Increase acquisition and incorporation of commercial technology.
*Use modular contracting.

Dit lijken in ieder geval verstandige uitgangspunten voor publieke opdrachtgevers. Maar het is nog maar een begin. Het dilemma van de publieke opdrachtgever aan de ene kant het willen verwezenlijken van politieke ambities en aan de andere kant de verantwoordelijkheid nemen om te sturen op resultaten en de randvoorwaarden goed in te vullen (binnen de taakorganisatie). Een parlementaire onderzoek is m.i. niet de oplossing. Het zal daar voornamelijk gaan over puntjes scoren over de “verkwisting van belastinggeld” en “daadkrachtig optreden” van een minister eisen. Op zich natuurlijk wel waar, maar niet erg constructief. De rol van de publieke opdrachtgever moet verder worden uitgewerkt en de taakorganisatie (stammende uit de jaren 50 van de vorige eeuw) moet eens kritisch tegen het licht gehouden worden.

Eerder verschenen op www.innovatieforganiseren.nl

Jaarlijks wordt de International Public Procurement Conference georganiseerd. Dit jaar was het de beurt aan Nederland. De drie-daagse conferentie was door de gastheren van de Nevi Publiek en PIANOo georganiseerd in Felix Merites te Amsterdam. Een mooie lokatie, die voor de 300 deelnemers uit 43 landen goed te bereiken is. Het centale thema dit jaar was ‘Enhancing Best Practices in Public Procurement’. Afgelopen vrijdagmiddag mocht ik een presentatie geven over de short paper die ik samen met een collega had ingediend. Met onze bijdrage willen we een ander perspectief aanreiken in het publieke debat over de rol van publieke opdrachtgevers (inkopers). De rol van de publieke inkooppraktijk hebben we bekeken aan de hand van het boek Systems of Survival van Jane Jacobs.

Jane Jacobs (1916-2006) was een cultureel antropologe uit New York die o.a. het boek Systems of Survival  (1992) schreef. Hierin voert ze 6 personen op die de morele stelsels (moral syndromes) van de handel en de bestuur verkennen. Het verhaal begint als een van de hoofdpersonen (Armbruster, een gepensioneerde internationale uitgever) zijn zorg uitspreekt over de oneerlijkheid in het werkleven. Hij verteld dat zijn verontrusting begon op het moment dat hij een vergoeding voor internationale rechten van een boek naar een plaatselijk bank in Hannover bracht. Op het eerste gezicht een alledaagse handeling die ineens buitengewoon leek. De vergoeding gaf hij aan een volkomen onbekende gegeven, bij een bank waar hij niets van wist in een stad waar hij niemand kende. Hij heeft zich laten afschepen met een onbenullig papiertje met krabbels in een taal die hij niet begreep. Terwijl hij zich haastte om de trein naar Zürich te halen bedacht hij zich zorgeloos dat hij alleen maar kon leven door een groot netwerk van vertrouwen in de eerlijkheid van het bedrijfsleven. Het boezemde Armbruster ontzag (en verontrusting) in dat alles wat wij als vanzelfsprekend beschouwen, van het ragfijne netwerk afhangt.

Al discussierend ontdekken de hoofdpersonen dat de codes die voor de het ene beroep gelden, niet opgaan voor een ander beroep. Het gedrag wordt beheerst door het bestaan van twee verschillende morele stelsels: het handelssyndroom en het wachterssyndroom. Het wachterssyndroom komt voor uit gedrag dat we gemeen hebben met dieren: het zoeken naar voedsel, het beschermen van ons leefgebied. Wachters werken bij het leger, de politie, ministeries, gerechtshoven en godsdienstige organisaties. Het handelssyndroom komt voort uit een inspanning die uniek is voor de mens: het maken en verhandelen van goederen. Tot dit stelsel behoren o.a kooplieden, ambachtslieden en dienstenleveranciers. De stelsels hebben elkaar nodig en staan met elkaar op gespannen voet.

[slideboom id=17522&w=800&h=522]

De rol van de publieke opdrachtgever in de inkooppraktijk
De overheid (als wachter) bedient zich van een instrument (nl. aanbesteden), wat als doel heeft om volkomen concurrentie te bereiken op de hele Europese markt. Dit is een principe wat thuishoort in het handelssyndroom (concurrentie). Er is dus een hybride organisatie ontstaan, doordat de overheid zich gaat bemoeien met de handel. Bestuurders vinden het onderwerp aanbesteden politiek niet interessant (Boes en Doree, 2007). Er wordt door de politiek dan ook niet gestuurd op het inrichten van het publiek opdrachtgeverschap (zie de problemen bij de aanbesteding van het openbaar vervoer in Brabant). Tenzij er politiek mee is te scoren, laten de bestuurders de inkoop voor wat het is. De ambitie om de administratieve lastendruk terug te brengen wordt niet verwezenlijkt en enkele leveranciers reageren door niet meer mee te doen of door heel selectief mee te doen. Denk aan het voorbeeld van Twynstra Gudde en Berenschot die vorig jaar een tendertest hebben ingevoerd, maar ook omgekeerd leveranciers die inschrijven op een tender om maar een factuur te mogen sturen. Uit onderzoek (Boes en Doreé, 2007) komt ook naar voren dat prijs vaak de belangrijkste indicator is voor selectie. Dit wordt ingegeven door risicomijdend gedrag bij de inkopers.

De inkoopafdeling wordt afgerekend op prijs en ze zijn trots op het geld wat ze hebben bespaard. En vanuit het perspectief van de inkoper is dat ook terecht. In een budgetgedreven organisatie als de overheid moet je je afvragen of het wenselijk is om geld te besparen, maar dat is een andere discussie. Maar, door zo gefocust te zijn op de laagste prijs begeeft de publiek opdrachtgever zich op het terrein van handeldrijven. Hier is de overheid niet primair voor in het leven geroepen.

De vertrouwensparadox
Nederland is van een vertrouwenssamenleving optima forma een controlesamenleving geworden. De paradox van de controlesamenleving volgens professor Michael Powers (MIT) laat zich als volgt beschrijven: naarmate we hardnekkiger proberen mensen betrouwbaar te maken, ontwikkelen we meer technieken die alleen maar blijk geven van ons wantrouwen (Ten Bos, 2006). Er is een fundamenteel geloof bij bestuurders, dat met regels en instrumenten alles beter wordt. Denk aan het rijtje transparantie, betrouwbaarheid en integriteit. Vanwege de ambitie van de Europese Unie om via volkomen concurrentie een Europese Markt te creëren zijn alle Europese overheden via nationale wet- en regelgeving gebonden om de samenwerkingrelatie met de markt vorm te geven via de aanbestedingspraktijk. Dit gebeurt door een woud aan regels en voor vertrouwen is in de aanbestedingspraktijk geen plaats.

Toen de NMa en het Openbaar Ministerie (de wachters die de wachters controleren) hadden verzaakt tijdens de bouwfraude, zijn de problemen door oplettende burgers en de pers uiteindelijk aanhangig gemaakt. Door de monsterlijke mengvorm die is ontstaan is er meer wantrouwen gecreëerd in de markt en schromen leveranciers en belangenverenigingen ook niet meer om hun gelijk te halen bij een rechter.

De laagste prijs
Aanbestedingen worden vaak geregeld door gecentraliseerde inkoopafdelingen die voornamelijk inkopen op prijs, teneinde de laagste ‘total cost of ownership’ te creëren. De inkopers worden afgerekend op besparingen, dus vanuit hun perspectief is dit helemaal terecht. De inkoopfunctie bij de overheid, in al haar verschijningsvormen, is echter niet in staat om de ‘total cost of ownership’ te bepalen. Anders zou een eenduidig antwoord op de totale inkoopkosten van de overheid ook eenvoudig te bepalen zijn. De laagste ‘total cost of ownership’ wordt zeker niet bewerkstelligd door de huidige kostbare inkoopprocedures.  

De lessen van Jane Jacobs
Herzie de publieke inkoopfunctie nu eens door het morele stelsel van de wachters en vraag je af wat een wachter zou doen. Het bereiken van beleidsdoelstellingen, invloed uit willen oefenen op de markt en goed gedrag belonen moeten m.i. een veel groter aandeel krijgen in de publieke inkooppraktijk. De aanbestedingsvorm van de ‘economisch meest voordelige aanbieding’ past ook meer bij het wachterssyndroom. Ik vermoed dat het op termijn leiden tot een dramatische daling van de administratieve lasten, het bevordert het samenwerkings-klimaat tussen de overheid en de markt en dat zal onvermijdelijk leiden naar creatievere business-modellen.

Ook verschenen op www.innovatieforganiseren.nl